LÍMITES A LA POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONATORIA EN MATERIA ADUANERA

El Estado posee una cualidad de imperio en lo atinente a las “Potestades Públicas”, de donde surge gran parte de sus funciones; estas a su vez, deben estar revestidas de “Juris Tamtum” o presunción de legalidad dentro de un Estado de Derecho; lo que quiere decir que dichas funciones se basan en la Ley; los autores Españoles García de Enterría y Fernández (1.995) conciben a la potestad de la Administración Pública como: “Toda acción administrativa se nos presenta así ejercicio de un poder atribuido previamente por Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de las potestades la Administración no puede actuar”; es por ello, que diversos administrativistas señalan que las potestades de la Administración Pública son equivalente a poder jurídico, partiendo de la sectorización del “Poder Público”, donde se instituyen en: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Ciudadano (Art. 136 CRBV); partiendo de ello, según determinadas competencias atribuidas por Ley, se crean y funcionan diversas Instituciones, en cada uno de los poderes señalados anteriormente, pero la Administración Pública en sus diferentes manifestaciones posee potestades principalmente reguladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), sin menos cabo de otros instrumentos jurídicos; en la LOPA de forma dispersa se encuentra la siguiente clasificación: La Potestad de Autotutela, La Potestad de Ejecución, La Potestad de Actuación de Oficio y La Potestad Sancionatoria; a esta ultima se circunscribirá el presente análisis.

La Administración Pública, en el ejercicio de sus “Potestades”, también administra justicia en vía administrativa al igual que los Tribunales en la materia penal, cuando aplica sanciones a particulares cuya conducta transgrede el orden jurídico; de esta forma, es importante observar la actuación de dichas autoridades; sin menos cabo de ser “Servidores Públicos”.

“Toda Potestad posee Límites”, primordialmente la Sancionatoria; lo cual debe ser estudiado desde el punto de vista de los Principios del Derecho y de las Garantías Constitucionales; de esta forma a los efectos de la presente investigación, se hace referencia al Principio de la Proporcionalidad; así como el Principio de Legalidad de las Faltas y la Tipicidad de las Sanciones.

EL PRINCIPIO DE LA PROPORCIONALIDAD

El Principio de Proporcionalidad, se encuentra estrechamente ligado a los principios de Progresividad, de no Confiscatoriedad y de la Capacidad Contributiva; esto hace ver lo necesario de su estudio, desde una perspectiva sistemática y no aislada; tal como lo presenta el artículo 316 de la CRBV; aunado a esto, vale aclarar que la práctica legislativa, a lo largo de la historia, ha tenido sus errores, esto en virtud de que es ejecutada por seres humanos; esto generó que el legislado, al momento de la elaboración de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo-LOPA, considerara la inclusión de una norma que fijara con gran claridad unos límites a la discrecionalidad de los funcionarios o autoridades administrativas en el ejercicio de sus funciones; este es el caso de lo dispuesto en el artículo 12 de la LOPA; la cual, señala que las medidas adoptadas por la autoridad administrativa, deben ser proporcionales al supuesto de hecho de que se trate; sirviendo esto para establecer el criterio de que cuando las sanciones se encuentren tipificadas entre un limite mínimo y un Máximo, la acción debe ser el equivalente en una apreciación fáctica y se debe al fin perseguido por la norma.

La Ley Orgánica de Aduanas-LOA, en su artículo 127, establece lo siguiente:
Artículo 127: Para la aplicación de las sanciones comprendidas entre un mínimo y un máximo, la autoridad competente considerará la entidad de la carga, la reincidencia, las circunstancias concurrentes y demás factores de juicio que determinen la gravedad del caso”.

El contenido de la norma “Up-Supra”, absorbe lo contemplado en el hilo jurídico de la Constitución y la LOPA, a estos efectos; a pesar de que se tiene el Reglamento para el Registro, Intercambio y Procesamiento de Datos, Documentos y Actos inherentes a la Llegada, Almacenamiento, Introducción, Permanencia y Extracción de Mercancías mediante Procesos Electrónicos (Reglamento del SIDUNEA), las “Sanciones” se encuentran señaladas en la LOA; tal como lo indica la Disposición Final Tercera de dicho reglamento; más aún, el hecho de que el texto de las sanciones establecidas en la LOA, no fue transcrito considerando una sanción para el incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 49 del Reglamento del SIDUNEA (Presentación de la Documentación que respalda la Declaración dentro de las 4 horas habiles siguientes a la definición del canal de selectividad AMARILLO o ROJO); el establecimiento de la cuantía de la sanción por encontrarse entre un límite mínimo y un máximo, debería de estar enmarcado en lo dispuesto en el artículo 127 de la LOA; más aún cuando el contenido del artículo 130 autoriza a las autoridades competentes a fijar la cuantía cundo proceda la sanción entre un mínimo y un máximo; de manera pues que no se trata de que la sanción, que se está aplicando "121, lit. a) de la LOA"; sea desproporcionada para el incumplimiento del artículo 49 del Rgl. Del SIDUNEA ; sino que no fue concebida para ese supuesto; ya que el legislador establecio esta sanción para los auxiliares de la administración aduanera, en el ejercicio de su función propia (Ejemplo: Entrega extemporanea de la fianza por actualización); y no por su gestion en representación de aquel que contrata sus servicios; sin embargo, en la aplicación se encuentra el ambito natural del Principio de la Proporcionalidad, como base reguladora de las sanciones; y en este caso, puede realizarse, dado a que existe base legal para ello.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS FALTAS Y LA TIPICIDAD DE LAS SANCIONES

Existe una actividad jurídica primordial de la positivización o práctica legislativa; esta es la “Valoración de los Hechos y la Interpretación de las Previsiones Legales”; estas actividades se basan en el ejercicio de los principios del Derecho, como limites a la acción del Estado y a la misma práctica legislativa, es importante destacar que estos son elementos a considerar en la investigación del Principio de Legalidad de las Faltas y la Tipicidad de las Sanciones; lo cual subyace en las Garantías Constitucionales, como parte del Debido Proceso, que en el caso particular de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se establece en su artículo 49, el cual se cita textualmente:

Artículo 49: El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
Omisis…
6. Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes.
Omisis…”

Esta es la manifestación legal con rango constitucional del principio del Derecho Penal “Nullum Crimen, Nulla Poena sine Lege” que en español significa que: No existe una pena, no existe un crimen, si no existe en Ley; por lo que deben estar señaladas en un instrumento jurídico, las conductas ilícitas y sus consecuencias; de esta forma sólo se puede calificar de infracciones, los hechos que estén previstos como tales en una Ley formal aplicable, e imponer las sanciones que estén taxativamente fijadas para ese hecho; adicionalmente, el artículo 317 de la CRBV, establece la aplicación del principio de legalidad a la materia tributaria; lo cual, es el equivalente a: “Nullum Tributum sine Lege”, establecido con rango Constitucional.

De esta forma cabe destacar que Vigilanza García (2002) citada por Borges Vegas ( 2006) en “Temas de Derecho Penal Económico”, señala lo siguiente: “Omisis… simplemente concluyéndose que el principio de la Legalidad penal” abarca también a los ilícitos administrativos y de allí que únicamente la Ley dictada por la Asamblea Nacional pueda crear sanciones, sea cual sea su naturaleza. Omisis…”, adicionalmente se debe aclarar que la reserva legal debe considerar no solo la sanción, sino también la falta, tal y como lo señala Carretero Pérez y Carretero Sánchez (1995) donde explican lo siguiente: “… el principio de legalidad se concreta en dos puntos: Nullum Crimen, Nulla Poena sine lege; lo que quiere decir que tanto la infracción como la sanción han de estar permitidas y señaladas en la Ley…”. Esta misma afirmación es apoyada por Araujo (1998) citados por Rojas Hernández (2004) en su obra: Los Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador como Límites a la Potestad Administrativa Sancionatoria”, refiriendo lo siguiente: “La Ley ha de preceder a la conducta sancionable (Lex Previa), así como determinar el contenido de la sanción que deba imponerse”.

Estas doctrinas tienen sentido al estudiar lo expuesto por Benshimol Quintana (1999), al señalar lo siguiente:
“Ley en el Sentido Formal:
1.- Es la misma a la que se refiere el artículo 162 de la Constitución Nacional.
2.-Por tanto, ha sido elaborada por el Órgano Legislativo, que es el llamado Constitucionalmente a elaborar leyes.
3.-Ha cumplido, en consecuencia con todos los requisitos formales en su proceso de elaboración; en otras palabras posee requisitos intrínsicos propios de toda ley: Racionalidad, Imperatividad, y Generalidad; como los extrínsecos: Iniciativa, Discusión, Sanción o Aprobación, Promulgación y Publicación.

Ley en el sentido material:
1.-No ha sido elaborada por el Órgano Legislativo.
2.-Por ende, carece de requisitos formales o extrínsecos, establecidos por la Constitución Nacional.
3.-Posee desde luego, los requisitos intrínsicos de toda ley-Racionalidad, Imperatividad y Generalidad-.”

Adicionalmente señala el autor “Up-Supra”, que las leyes formales son:
1.-La Constitución Nacional
2.-Leyes Orgánicas
3.-Leyes Especiales
4.-Leyes Generales u Ordinarias

Leyes Materiales:
1.-Decretos Leyes
2.-Reglamentos

A pesar de que existen criterios sobre la Ley en un sentido amplio; el estudio realizado infiere que la concepción del termino Ley, debe estar sujeto a la definición que establece el artículo 202 de la CRBV; donde señala que es un “Acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo legislativo”; lo cual, enmarca al termino “Ley” en un sentido restrictivo y formal, ya que la intervención del Poder Legislativo es una garantía para los administrados, tanto por la función de legislar, como por la posterior aplicación de una Ley ajustada a derecho. En lo atinente a los Reglamentos: Son actos con fuerza de ley emanados del Poder Ejecutivo Nacional, (Presidente de la República) en su Artículo 236 Ordinal 10º; preceptúa entre las atribuciones, el reglamentar total o parcialmente las leyes, sin alterar su espíritu, propósito y razón; esta atribución se denomina en la doctrina, "La potestad reglamentaria"; por lo que no debe crear infracciones y/o sanciones por medio de este tipo de instrumento jurídico.

Por ejemplo; de la investigación realizada, se puede inferir que en el caso de la Ley Orgánica de Aduanas (LOA) y sus Reglamentos; las faltas y/o las sanciones no deben estar contempladas en un Decreto Ley o Reglamento, ya que va en detrimento de los Principios del Derecho y las Garantías Constitucionales; estos son premisas que resguardan el derechos de los administrados o particulares frente a la actuación de la Administración Publica; sin menos cabo de que cualquier desvinculación del Principio de legalidad con la ley formal en la materia tributaria (partiendo de que la LOA; también es una Ley Tributaria), podría atentar contra la Armonización Tributaria cuyo mandato es Constitucional; más aun, lo importante es que el ejercicio de las potestades públicas, se cumplan con arreglo al bloque de legalidad, afectando lo menos posible la función ordinaria propia y de los administrados; es por ello que también se debe evaluar el “Riesgo Jurídico” en cada actuación, esto genera que las políticas fiscales sean más eficientes.

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